一、区域概况

塔城市位于新疆维吾尔自治区西北部、准噶尔盆地西北边缘的塔城盆地，经纬度坐标范围为：东经82°41′12′′～83°38′19′′，北纬46°24′03′′～47°14′03′′。南北最长92公里，东西最宽61公里。西北部与哈萨克斯坦共和国接壤，东与额敏县毗连，南与裕民县相邻。东距自治区首府乌鲁木齐市630公里，西距国家一类口岸——巴克图口岸直线距离仅12公里，是中国距离边境最近的开放城市之一。塔城市下辖和平街道、杜别克街道、新城街道等3个街道，二工镇、恰夏镇等2个镇，以及阿不都拉乡、喀拉哈巴克乡、阿西尔达斡尔民族乡、也门勒乡等4个乡。

2021年，塔城市总人口14.8万人，实现地区生产总值（GDP）86.9亿元，其中，第一产业实现增加值22.3亿元，第二产业实现增加值15.6亿元，第三产业实现增加值49.1亿元，三次产业结构为26：18：56，人均GDP达到58744元，按全年平均汇率（1：6.6174）计算达8877美元。

二、自然资源资产总体情况

我市紧紧围绕全市自然资源工作重点和自治区、塔城地区工作部署，真抓实干，主动作为，履职尽责，强化管理，全面推行自然资源节约集约利用，努力建立空间优化和集约利用为核心的管理模式，推动自然资源综合管护和高效利用。

（一）土地资源情况

截至2021年末，全市政区域总面积358584.23公顷（537.88万亩），其中农用地331735.92公顷（497.60万亩），占土地总面积的92.51%，建设用地9827.05公顷（14.74万亩），占土地总面积的2.74%，未利用地17021.27公顷（25.53万亩），占土地总面积的4.75%。

表2-1 塔城市2021年土地面积汇总表

农用地主要包括耕地、园地、林地、牧草地、农村道路、水域及水利设施用地、湿地、设施农业用地等。耕地面积111291.19公顷（166.94万亩），占农用地总面积的33.55%；园地1175.31公顷（1.76万亩），占农用地总面积的0.35%；林地64139.34公顷（96.21万亩），占农用地总面积的19.33%，牧草地面积为150168.09公顷（225.25万亩），占农用地总面积的45.27%，其余各类用地面积较小。

表2-2 塔城市2021年农用地面积汇总表

图2-1塔城市2021年度农用地面积占比图

建设用地主要包括住宅用地、商服用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、工矿仓储用地、特殊用地、水域及水利设施用地和其他土地等。住宅用地面积5302.95公顷（7.95万亩），占建设用地面积53.96%；商服用地面积252.2公顷（0.38万亩），占建设用地面积2.57%；公共管理与公共服务用地面积629.79公顷（0.94万亩），占建设用地面积6.41%；交通运输用地面积2220.51公顷（3.33万亩），占建设用地面积22.60%；工矿仓储用地面积879.04公顷（1.32万亩），占建设用地面积8.95%；特殊用地面积427.41公顷（0.64万亩），占建设用地面积4.35%；水域及水利设施用地面积87.13公顷（0.13万亩），占建设用地面积0.89%；其他土地面积27.96公顷（0.04万亩），占建设用地面积0.28%。

表2-3 塔城市2021年建设用地面积汇总表

图2-2塔城市2021年度建设面积占比图

未利用地主要包括其他草地、湿地、水域及水利设施用地、其他土地等。塔城市的未利用地主要包括其他草地面积13428.44公顷（20.14万亩），占建设用地面积78.89%；其他土地面积122公顷（0.18万亩），占建设用地面积0.72%；湿地面积1808.24公顷（2.71万亩），占建设用地面积10.62%；水域及水利设施用地面积1662.58公顷（2.49万亩），占建设用地面积9.77%。

表2-4 塔城市2021年未利用地面积汇总表

图2-3塔城市2021年度未利用地面积占比图

从权属性质来看，全市国有土地面积为269748.48公顷，占土地总面积的75.23%，集体土地面积为88835.75公顷，占土地总面积的24.77%；其中在国有土地中，湿地面积为2837.38公顷，占国有土地总面积的0.79%；耕地面积为41127.86公顷，占国有土地总面积的11.47%；园地面积为544.86公顷，占国有土地总面积的0.15%；林地面积为57315.79公顷，占国有土地总面积的15.98%；草地面积为157687.86公顷，占国有土地总面积的43.98%；商服用地面积为222.03公顷，占国有土地总面积的0.06%；住宅用地面积为2634.66公顷，占国有土地总面积的0.73%；公共管理与公共服务用地面积为541.25公顷，占国有土地总面积的0.15%；交通运输用地面积为2643.88公顷，占国有土地总面积的0.74%；工矿仓储用地面积为766.55公顷，占国有土地总面积的0.21%；水域及水利设施用地面积为2454.82公顷，占国有土地总面积的0.68%；特殊用地面积为322.77公顷，占国有土地总面积的0.09%；其他土地面积为648.77公顷，占国有土地总面积的0.18%。在集体土地中， 湿地面积为77.87公顷，占国有土地总面积的0.02%；耕地面积为70163.32公顷，占国有土地总面积的19.57%；园地面积为630.44公顷，占国有土地总面积的0.18%；林地面积为6823.55公顷，占国有土地总面积的1.90%；草地面积为5908.66公顷，占国有土地总面积的1.65%；商服用地面积为30.21公顷，占国有土地总面积的0.01%；住宅用地面积为2668.29公顷，占国有土地总面积的0.74%；公共管理与公共服务用地面积为88.54公顷，占国有土地总面积的0.02%；交通运输用地面积为1422.55公顷，占国有土地总面积的0.40%；工矿仓储用地面积为112.49公顷，占国有土地总面积的0.03%；水域及水利设施用地面积为501.90公顷，占国有土地总面积的0.14%；特殊用地面积为104.65公顷，占国有土地总面积的0.03%；其他土地面积为303.28公顷，占国有土地总面积的0.08%。

表2-5 塔城市2021年土地利用现状一级分类面积按权属性质汇总表

从耕地质量来看，塔城市2021年度耕地共有2725个单元，面积共计104329.32公顷，分为水浇地和旱地，其中水浇地101774.94公顷，旱田2554.38公顷。

耕地的自然质量等别主要由土壤pH值、表层土壤质地、土壤有机质含量、有效土层厚度、障碍层距地表深度、土壤盐渍化程度、灌溉保证率、排水条件及土壤侵蚀程度等耕地自然条件所决定。塔城市耕地国家自然等共划分为4个等别，即10等至13等。其中旱地面积为2554.38公顷，主要分布在11等和12等；水浇地面积为101774.94公顷，主要分布在11等和12等。如表2-6所示：

表2-6 塔城市2021年度耕地国家自然质量等别评定结果表

耕地的利用质量等别与指定作物单产及指定作物区域最高单产密切相关。塔城市耕地国家利用等共划分为4个等别，即11等至14等。其中旱地面积为2554.38公顷，主要分布在12-14等；水浇地面积为101774.94公顷，主要分布在11等-14等。如表2-7所示：

表2-7 塔城市2021年度耕地国家利用质量等别评定结果表

耕地的经济质量等别与指定作物“产量—成本”指数及指定作物区域最高“产量—成本”指数密切相关。塔城市耕地国家利用等共划分为5个等别，即9等至13等。其中旱地面积为2554.38公顷，主要分布在10等-13等；水浇地面积为101774.94公顷，主要分布在9等-13等。如表2-8所示：

表2-8 塔城市2021年度耕地国家经济质量等别评定结果表

（二）矿产资源情况

塔城市地质勘查程度较低，根据西安地质学院做的矿产资源地质普查报告，发现矿点有：铜矿点3个，泥灰岩1个。矿化点砂金1个，放射性异常（钍、铀）3个，化探异常64处。依据矿产性质及主要工业用途，可分金属、非金属、可燃有机矿产三大类，其中非金属矿产数量多、居主导地位。区内金属矿有铁、铜、金、铀等矿种，其中矿点1个，矿化点6个。

截至2021年底，塔城市未设置探矿权，共设置采矿权15个，地区发证矿山6个，塔城市发证矿山9个，其中生产矿山5个（砖瓦用黏土2个、建筑用砂3个），停产矿山5个（建筑石料用灰岩1个、水泥用石灰岩1个、砖瓦用页岩1个、石英岩1个、砖瓦用粘土1个）；筹建的矿有5个（建筑用辉长岩2个、建筑用砂3个）。

（三）水资源情况

塔城是离海洋最远的城市，但年降水量丰富，水资源分布广泛。塔城市风光绮丽、景观优美，巍巍的塔尔巴哈台山、广袤的库鲁斯台草原、惟妙惟肖的"伟人山"及穿城而过的五条河流，使塔城市享有"五弦之都、百桥之市、千泉之城"的美誉。

2020年度塔城市水资源可利用量2.8402亿立方米，其中地表水取水量1.3574亿立方米，地下水开采量1.4728亿立方米。全市境内有大小河流（河段）22条，13条河流（河段）纳入市级河（湖）长制工作体系（其中锡伯图河、乌拉斯台河、卡拉克大克河、乌宗拉尕什河、阿克雀克河属兵地共管河流），9条河流（河段）纳入乡（镇）场、街道级河（湖）长制工作体系。

塔城市地处干旱地区，林地、人工草地灌溉用水、工业和人民生活用水，水资源总量难以满足现有土地利用的需求。此外，本市河流没有较稳定的冰川补给源，其水量主要来自于天然降水，春季多、夏季少、山区冬闲水较多，与作物需水期不相匹配，不利于作物的生长发育。受资金的制约，水利设施仍不完善，水库库容量较小，调节能力差，部分蓄水流失，使灌溉水源与需求时空分布不匹配，严重制约了土地集约节约利用的水平。

（四）森林资源情况

依据2018年自治区第九次森林资源清查成果，塔城市林地面积98991.59公顷，其中，有林地面积15142.77公顷，疏林地221.71公顷，灌木林地77459.47公顷，未成林地2304.73公顷，苗圃地127.45公顷，无立木林地183.53公顷，宜林地5331.93公顷。

塔城市辖区内，有一处国有林场，为塔城市南湖次生林场。塔城市南湖林场经营总面积84333公顷，其中：国家公益林37407.33公顷，地方公益林46925.67公顷。

（五）草原资源情况

塔城市草原辽阔，牧草资源丰富。全县草场总面积34.46万公顷，其中塔城市使用的草场仅31.79万公顷（可利用草场面积）。塔城市使用的草场分为放牧草场和打草场。放牧草场（含已退化、不能使用草场）30.99万公顷，主要是用来季节性转场放牧，又分为夏牧场、冬草场和春秋草场。打草草场0.8万公顷，种类主要有芨芨草、芦苇、耐盐蒿、疣苞滨藜、盐豆木、芨芨草、小獐茅等20余种。

塔城市已利用土地中，牧草地比例较高，但缺少必要的养护措施，近年来，天然林地面积减少较快，部分牧草场因过度放牧已严重退化，少数牧草地的土壤养分减少，水土流失现象较严重。

三、国土空间开发格局

（一）建设用地总规模

根据2021年土地利用变更调查数据库统计，全市建设用地8224.64公顷（12.34万亩），占土地总面积的2.29%，塔城市土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案中，塔城市2020年全区建设用地总规模为13282.76公顷，与2018年土地利用变更调查数据对比，暂未突破建设用地总规模预期指标。

（二）城乡建设用地规模

根据2021年土地利用变更调查数据库统计，全市城乡建设用地面积为8224.64公顷，占建设用地面积的83.69%，占土地总面积的比重为2.29%。

在城乡建设用地中，居住用地面积5302.95公顷，占总 面积的比重为64.48%。工业用地面积为402.66公顷，占 总面积的比重为4.90%，仓储用地面积为127.29公顷， 占总面积的比重为1.55%，道路与交通设施用地面积458.65公顷，占总面积的比重为5.58%，公用设施用地 面积101.68公顷，占总面积的比重为1.24%，绿地与广场 用地面积30.22公顷，占总面积的比重为0.37%，留白用 地面积为27.96，占总面积的比重为0.34%。

塔城市土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案中，2020年城乡建设用地规模16.54万亩（11025.79公顷），依据2018年土地变更数据，全市城乡建设用地15.36万亩（10239.49公顷），暂未突破城乡建设用地总规模目标值。

（三）新增建设用地使用情况

塔城市土地利用总体规划（2010-2020年）调整方案中，规划2020年塔城市新增建设用地面积控制在1800公顷，截至2018年底已使用新增建设用地指标452.69公顷。

（四）耕地保有量情况

为了贯彻落实党的十八大以来关于保障国家粮食安全、促进城市转型发展、落实生态文明建设要求，塔城市全面推进永久基本农田划定工作。按照他曾地区下达的基本农田划定任务，以新发展理念为引领，以处理好农民与土地关系为主线，以确保国家粮食安全为目标，以提升耕地综合生产能力为重点，以“四个不能”为底线，坚持目标导向和问题导向，坚持先难后易方法路径，坚持齐抓共管工作格局，按照规划调整方案确定的目标任务，以现有工作为基础，加强统筹协调，全面划定永久基本农田并实行特殊保护，建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，为促进自治区农业现代化、新型城镇化健康发展和生态文明建设提供坚实资源基础。

至2020年，塔城市耕地保有量达到93578.55公顷，不低于上级下达任务。依据2018年土地变更数据，塔城市耕地为104041.16公顷，已超出耕地保有量规划目标10462.61万亩。

截至2018年底，依据塔城地区下达的保护目标任务，根据土地变更调查与耕地质量等别评定成果，以已有基本农田划定和保护成果为基础，衔接城市（镇）周边永久基本农田划定成果，遵循保护优先、量质并重的原则，按照空间由近及远、质量由高到低的顺序，划足补齐城市周边以外的永久基本农田。着力提高永久基本农田质量和集中连片程度，优化永久基本农田形态布局，编制永久基本农田划定方案。全区划定永久基本农田75337.64公顷，比上级下达塔城市的永久基本农田保护量75310.01公顷，多出27.63公顷。

四、生态文明建设情况

（一）土地复垦情况

土地复垦是对因采掘、建材工业发展和其他工矿废弃物堆积等而被占用或破坏的土地，通过整治改造使失去的生产能力得到重新再利用。是国土整治和环境保护工作的重要组成部分，也是增加耕地的主要途径。土地整治、增减挂钩、工矿废弃地复垦及农业结构调整等项目形成新增耕地时，都要通过实施一定的工程措施来保证新增耕地的可耕作性，主要是土地平整、农田水利及道路建设工程。不同的项目因区位、地形、土壤母质等的差异，所实施的工程措施也因地制宜、各不相同。新增耕地的增加主要通过以下几种方式：

1、宜农荒地开发

宜农荒地主要指荒草地等地类。该类新增耕地土地平整工程主要是从周边地势较高的耕地取土垫平，农田水利工程依标准进行建设。塔城市尚未开发利用的荒草地，大都集中于水资源条件差、有效土层浅薄、土壤贫瘠、易发生水土流失的低山丘陵和岗地。

2、其他农用地复垦

主要包括田坎、农村道路、农田未利用地等复垦，该类新增耕地一般呈条块状，面积相对较小，该类新增耕地工程措施一般是从周边地势较高的耕地取土垫平，农田水利工程依标准进行建设。

3、农村居民点复垦

土地整治中农居点及其他建设用地复垦新增耕地参照增减挂钩新增耕地分等因素获取办法处理。

根据调查，塔城市近两年来未开展土地复垦工作。

（二）耕地保护情况

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。

塔城市坚持理论联系实际、因地制宜的原则，将全市10.43万公顷耕地和7.53万公顷基本农田保护目标纳入政府绩效考评办法，层层签定塔城市与各乡镇场、村队耕地保护责任书，把耕地和永久基本农田保护落实到实处、细处，正是因为这种层层落实的举措，使得塔城市耕地保有量和永久基本农田保护超额完成了上级下达的指标，有效保护了耕地和永久基本农田，进一步确保了国家粮食安全，助力“藏粮于地”战略的实现。

五、自然资源保护与利用情况

（一）优化国土空间规划管控

按照守土有责、守土负责、守土尽责的要求，塔城市从更深的战略意义、更高的目标追求出发，突出谋划规划布局，全力提升空间管控。

一是积极推进国土空间规划编制工作。目前，已召开塔城市国土空间规划编制和镇村布局规划优化工作动员推进会，并通过公开招标的方式，确定由深圳市城市规划设计研究院开展塔城市国土空间规划工作，目前该项工作正在稳步推进。二是严格执行土地利用总体规划和计划。严格按照塔城市土地利用总体规划，审查各类建设用地的报批，按照权限做好建设用地预审。没有违反规划和突破计划用地的行为发生。对不符合规划及供地目录的项目，坚决不予报批，对不符合产业发展和环境要求的项目，坚决清退。三是完善规划调整，为塔城市的发展拓宽了空间。四是有序部署开展自然资源调查工作。

（二）充分利用资源服务项目建设

一是积极开展用地报批和计划上争工作。积极上争用地计划，充分保障自治区重大项目的用地需求。二是规范土地供应和工业用地挂牌上市。会同塔城市发改、住建等有关部门，确定了包含工业、基础设施等在内的年度国有建设用地供应计划，并认真做好实施计划的编制工作。严格把握工业用地公开出让工作的程序和方法，规范运作，按照市政府市局要求认真开展工业用地准入评估工作，挂牌过程中加强监督，公平交易，并加大工业用地公开出让信息公示和批后监管的力度。三是启动地质灾害区域评估工作。完成前期摸底准备工作，近期准备召开推进会，待地质灾害区域评估完成后，将进一步减少用地单位前期时间，提高办事效率，降低企业负担。

（三）合理确定开发边界

塔城市会同住房城乡建设部门，以现行规划中的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划等相关规划充分协调，做好资源环境承载力和建设用地适宜性、限制性评价，避让永久基本农田和生态保护红线，充分利用线形基础设施和自然地物边界综合确定开发边界。

城镇村建设空间的持续扩张，加剧了土地粗放利用，造成耕地资源的浪费，威胁到国家粮食安全和生态安全。面对城市空间无序蔓延、规划“想管住”但现实“管不住”的发展态势，2013年中央城镇化工作会议提出要建立统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，实现“一张蓝图干到底”。2021年中共中央、国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中进一步指出，“加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模，优化尝试空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标”。

城市开发边界的划定有助于从宏观上缓减塔城市城镇建设用地的增长速度，缓解土地资源紧张形势，扭转土地城镇化和认可城镇化不匹配的局面。从微观上能控制城市建设用地的供给，增加利用新增建设用地的机会成本，提高城市存量用地的价值，推动低效用地再开发、废弃地再利用，扭转外延粗放利用土地方式，促进存量建设用地盘活。因此在基本农田保护红线和生态红线划定的基础上，倒逼形全市开发边界的可划定范围。

六、存在问题总结

（一）生态系统极度敏感，破坏易、恢复难

塔城市干旱少雨多大风，自然生态环境植被稀少。根据《新疆维吾尔自治区生态功能区划》，塔城市归属于准噶尔盆地西部山地草原侵蚀控制、山间盆地绿洲农业生态亚区，主要敏感因子是生物多样性和生境。这种生态系统极度敏感，易受自然和人为活动影响，且受破坏、退化后不易恢复原有生态环境功能。特别是山地荒漠草原生态系统稳定性差，受自然因素和采矿、放牧、开荒等人为活动影响，易产生水土流失等生态环境问题。生态环境的脆弱使得塔城市在加快经济发展的同时，对各产业发展质量和生态环境保护提出了更高的要求。

（二）水生态治理的时间紧迫、任务重、难度大

塔城市水资源已接近承载力极限，水资源短缺已经严重威胁到经济社会的可持续发展，同时额敏河作为一条国家河流，其污染治理关系到国际睦邻友好和社会和谐稳定，塔城市水生态治理面临着前所未有的紧迫性。然而，水生态治理涉及水利基础设施建设、地表水和地下水之间协调综合利用、各产业发展水资源比例分配、农业种植结构调整、上下游县市之间的协调配合等一系列问题，需要多方共同作用，同时发力，才能以最快速度缓解水生态失衡的问题。治理时间紧，统筹协调的方面多、任务重，治理难度还较大。

（三）种植业结构调整涉及广大农民切身利益，调整的压力和阻力还较大

塔城市种植业结构单一，玉米和小麦种植面积占到了总播种面积的88.9%，特别是耗水多的玉米种植面积占到总播种面积的52.5%。“十三五”期间，塔城市计划压减约30万亩种植面积，调减耗水量大的玉米种植面积。玉米市场价格稳定，种植技术已被农民熟练掌握，收益有一定的保障，农民种植意向较高，改种其他作物的积极性不高；受种植习惯和特定气候条件影响，改种其他作物选择空间小。不论是调减面积还是调整种植结构，都势必会影响到众多农民的收益，必须调和不好调、不愿调之间的矛盾不可避免，调整的压力和阻力还较大。

七、下一步工作打算

下一步紧紧围绕自然资源“两统一”核心职责。突出保护优先，构建自然资源综合治理体系。加强耕地资源"五重保护"，加强矿产资源保护利用，加强林地资源保护发展，加强国土空间生态保护修复。突出依法行政，推进完善法治体系建设，全面提升依法行政水平，维护自然资源管理良好秩序。

一是推动建立国土空间规划。迅速将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，主动履职尽责，建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施。按照自上而下、上下联动、压茬推进的原则，依据国土空间规划编制规程、相关技术标准，加快推进编制国土空间规划工作，确保按照自治区、地区要求的序时进度完成

二是落实法治建设意见。完善法治体系，全面履行自然资源管理职能，规范管理权力运行与监督，把法治理念、法治思维和法治原则贯穿到自然资源管理的全过程和各个环节，不断提升我区自然资源管理法治化水平。

三是积极做好各项服务工作。主动做好建设项目用地预审和规划衔接工作，力争在自治区重点项目指标上取得新突破，突出抓好重大产业项目的用地保障和服务工作。深挖潜力，开展低效土地二次开发，进一步盘活闲置及低效用地。打造不动产登记集成窗口，积极梳理流程，推动不动产登记提质增效。

四是构建执法监察预防体系。加大土地执法巡查力度，落实专人配合国土所实施不间断巡查，配备执法仪，确保留痕执法。通过层层签订耕地保护责任状，最大限度深挖耕地后备资源，切实保护全区土地资源。在全区范围内建立健全防违、控违、拆违三位一体的长效管理机制，着力解决国土部门执法手段单一、无强制执行权的问题。

五是突出执纪监督重点。通过持续推进扫黑除恶专项行动，加强线索摸排，切实加强监控。找准执纪监督切入点和着力点，增强监督实效。着力加强遵守党的政治纪律，贯彻执行党的路线方针政策和自然资源工作部署情况的监督；着力加强遵守党的组织纪律、贯彻“三重一大”问题集体决策制度的监督；着力加强贯彻落实从严治党主体责任和自身作风及廉政勤政情况的监督，用好“第一种形态”。

塔城市财政局

2022年5月31日